배종찬 리서치앤리서치 본부장 "데이터로 차기 서울시장을 결정짓는 3가지 핵심 변수 분석해 보니..."
'대통령 지지율-정당 지지율-현역 효과' 3가지 포인트에 따라 내년 6월 서울시장 선거 결과 갈려
[데일리한국 전문가칼럼 = 배종찬 리서치앤리서치 본부장] 다음 서울시장은 누가될까. 내년 6월 13일 지방선거 투표일에 차기 서울시장이 결정된다. 대통령만큼은 아니지만 인구 1000만 명의 대한민국 정치·경제·사회·문화의 중심지인 서울의 수장이 차지하는 비중은 상상 이상이다. 정치적으로도 서울시장은 차기 유력한 대선 후보로 자리매김 된다. 최근 논란의 중심에 서 있는 이명박 전 대통령 역시 서울시장 출신이다.
비록 대통령 자리에 오르지는 못했지만 대선 후보였던 고건 전 총리, 오세훈 전 시장, 조순 전 부총리 등도 서울시장 출신이다. 서울 의존도가 매우 높은 우리나라의 특성상 누구든 서울시장으로 일단 당선되고 나면 무한한 가능성일 열리는 자리이기도 하다. 내년 지방선거에서 당선의 기쁨을 누리는 후보는 과연 누구일까. 그동안 서울시장 자리를 차지해온 능력자들은 어디에 내놓아도 경쟁력이나 인지도에서 모자람이 없는 인물들이었다.
각 정당에서도 서울시장 후보만큼은 심사숙고해서 간판스타를 내보내게 된다. 광역단체장 결과로 선거 승패를 평가할 때 다른 지역 여러 곳에서 승리를 했더라도 서울시장 자리를 뺏기면 정당 입장에선 김이 샐 수 밖에 없다. 각 정당이 서울시장 선거에 사력을 다하는 이유다. 선거는 후보의 중요성이 그 무엇보다 큰 정치 이벤트이지만 후보들을 둘러싸고 있는 정치 환경 또한 결코 무시할 수 없다. 아무리 날고 기는 재주가 있는 인물이라도 여당 후보인지 야당 후보인지에 따라 결과는 달라진다.
선거 시점에 대통령 지지율이 얼마나 되는지에 따라서도 당락이 엇갈린다. 현직 단체장이라 수성하는 입장이냐 아니면 도전하는 입장이냐에 따라서도 결과는 달라진다. 현직 대통령 탄핵이라는 수소 폭탄급 충격이 있었지만 그렇다고 지방선거를 대하는 유권자들의 기본적인 입장에 큰 변화가 있는 건 아니다. 여전히 공식처럼 이어져온 일반적인 구도에 큰 영향을 받기 마련이다.
차기 서울시장이 어떤 상황에 있는 후보자가 가장 유리한지 그리고 당선 가능성이 높은지는 다음 세 가지에 달렸다. 우선 대통령 지지율이다. 대통령 지지율이 일정 수준 이상을 유지하면 여당 후보에게 유리한 선거가 된다. 대통령 지지율이 어느 정도 수준이 되어야 하는지는 역대 선거를 돌아보면 알게 된다. 대통령 지지율 다음으로는 정당지지율이다. 정당 지지율은 선거에 나서는 후보자들의 기초체력이다. 후보자 개인의 정치적 경륜이 깊고 인지도가 매우 높은 경우는 정당지지율이 비록 낮더라도 돌파 가능한 여지가 있다.
그렇지만 다른 후보에 비해 월등한 개인적인 영향력을 가지고 있지 않은 후보자가 소속된 정당 지지율마저 바닥 수준이라면 극복하기가 녹록치 않다. 다음 서울시장을 결정짓는 세 번째 변수는 현역 효과다. 현직 단체장이 3선 연임하여 더 이상 출마하지 못하는 상태가 아니라면 현직 단체장에 대한 평가는 중요한 기준이 된다.
지지를 받는 것보다 현직 단체장에 대한 유권자들의 교체 의향이 더 높다면 당선되기가 어렵다. 즉 도전자에게는 희망적인 기회가 생긴다는 의미다. 역대 선거를 토대로 서울시장은 대통령 지지율, 정당 지지율, 현직 효과가 결정한다.
차기 서울시장을 결정짓는 첫 번째 변수는 대통령 지지율이다. 민선 1기(1995년) 서울시장 선거는 여야 정치권의 운명을 좌우할 정도로 중요한 선거였다. 지방선거가 부활되고 그 첫 번째 서울시장을 내 손으로 선출한다는 의미가 매우 큰 선거였다. 더 주목할 만한 이슈는 이 선거가 다음 대통령 후보 구도에 매우 중요한 이벤트였다는 점이다. 집권 여당인 민자당 간판을 들고 나간 광역단체장 후보 중 5명만이 살아 돌아왔다.
줄곧 열세에 놓여있던 민주당은 서울시장을 포함해 4곳에서 승리했다. 자민련이 4곳, 무소속 2곳으로 사실상 야권의 승리였다. 서울시장 선거의 결과는 매우 극적이었다. 박찬종 무소속 후보가 초반 돌풍을 몰고 왔지만 3자 구도로 인해 민주당의 조순 후보에게 시장 자리가 돌아갔다. 1995년이면 아직 김대중 전 대통령이 정계 복귀하기전이라 최대 격전지인 서울시장 선거 결과는 김 전 대통령의 정치적 사활이 걸린 선거였다.
암묵적으로 조순 후보를 지원했던 것은 공공연한 사실이다. 구청장 선거 결과는 여당에게 더욱 참담했다. 서울 25개구 중 민자당 소속 후보는 강남구와 서초구 단 두 곳에서만 승리를 맛봤다. 다른 이유들이 많겠지만 결정적인 변수는 대통령 지지율이었다.
역대 선거를 종합적으로 분석할 때 선거에 서 대통령이 소속된 여당 후보들이 긍정적인 구도를 가져가려면 대통령 지지율이 50%는 넘어야 한다. 55% 넘게 되면 선거에서 상당히 유리해지는 분석 결과가 나온다. 한국갤럽의 역대 대통령 지지율 추이에 따르면 1995년 지방선거가 있었던 시점의 당시 김영삼 대통령 지지율은 28%였다. 정답이 있는 건 아니지만 통상적으로 대통령 지지율 25%이하는 레임덕(Lame Duck: 대통령 지지율이 일정 수준 이하로 내려가면 정부에 대한 대통령의 통제력이 무력화되고 사실상의 권력누수가 발생)현상으로 설명한다.
지지율 28%라면 레임덕 수준에 비교될 정도의 낮은 지지율로 선거에 출마하는 후보들에게 전혀 도움이 되지 못했다. 민선 2기 서울시장을 뽑는 지방선거는 김대중 대통령의 임기 1년차인 1998년이었다. 선거 당시 김대중 대통령의 지지율은 무려 62%였고 고건 서울시장 후보는 무난히 당선되었다. 2000년 지방선거 상황은 전혀 딴판이었다.
임기 1년차 지지율 고공행진한 김 전 대통령이었지만 임기 3년차 지방선거 무렵 대통령 지지율은 38%까지 주저앉았다. 통상적으로 선거에서 대통령의 후광효과를 노려볼만한 50%에 미치지 못하는 수준이었다. 김민석 민주당 서울시장 후보는 ‘샐러리맨의 신화’로 불리며 등장한 이명박 후보의 대항마가 되지 못했다. 역사는 아이러니하다. 이명박 전 대통령 대선 승리의 가장 큰 배경은 서울시장 시절의 업적이기 때문이다. 서울시장을 역임하지 않은 대통령 이명박을 상상할 수 있겠는가.
만약 2002년 지방선거에서 김대중 대통령의 지지율이 높았고 서울시장 선거 결과가 달라졌다면 역사는 또 어떻게 흘러갔을까. 최근의 선거에서도 경향은 달라지지 않고 있다. 2006년 지방선거가 있었을 무렵 노무현 전 대통령의 국정 수행 지지율(한국갤럽)은 고작 20%였다. 25%이하를 레임덕 상태로 분석한다면 여당은 민선 4기 지방선거를 최악의 상태에서 치른 것이나 다름없다. 대통령 지지율이 서울시장 선거에 미치는 영향은 2010년(민선5기), 2014년(민선6기) 선거에 이어졌다.
그러므로 내년 지방선거 투표일인 6월 경 문재인 대통령의 지지율이 매우 중요하다. 50%가 넘는 지지율 행진을 이어 가느냐 아니면 예상하지 못한 변수에 일격을 당해 지지율이 급락하게 될지에 달렸다. 서울시장은 아이러니하게도 대통령이 결정하는 모양새다.
서울시장을 결정짓는 두 번째 변수는 정당 지지율이다. 지역의 이념적 성향에 따라 정당에 대한 호불호가 결정되는 지역이 있다. 탄핵이후 기존 유권자 지형이 많이 흔들리고 변화했지만 전통적으로 내려오는 지역의 정치적 성향은 남아 있다.
특히 영남권은 오랫동안 보수성향이 강한 후보가 절대적으로 유리한 지역이었다. 반면에 서울은 상황이 다르다. 민선 1기 이후 진보성향의 후보와 보수성향의 후보가 번갈아 당선의 영광에 올랐던 것처럼 특정 성향 일변도의 결과가 나오지는 않았다.
굳이 서울시장 선거를 이야기하지 않더라도 특정 정당이 지배하는 지역들의 단체장 선거는 경선이 사실상 본선인 경우가 많았다. 내년 지방선거에서 영남과 호남은 본선보다 경선이 더 치열할 전망이다.
그렇다면 특정 정당이 압도하지 않는 수도권이야말로 영호남에 비해 정당 지지율의 중요성은 더욱 커진다. 소속 정당의 지지율이 30%대에 올라서야 당선 경쟁력이 발생한다. 역대 가장 치열한 서울시장 선거로 꼽을만한 2010년 선거를 복기하면 정당 지지율의 파괴력은 아무리 강조해도 지나치지 않는다.
2010년 서울시장 선거에서 오세훈 당시 시장이자 후보가 거둔 득표율은 47.43%였고 한명숙 후보는 46.83%였다. 간발의 차이였다. 개표방송을 지켜보던 오세훈 전 시장은 몇 분 사이에 천국과 지옥을 오고 갈 정도로 손에 땀을 쥐었다고 한다. 3위를 한 노회찬 후보(3.26%)나 지난 총선에서 국회의원이 된 지상욱 후보(2.04%)가 한 후보에게 표를 몰아주었더라면 결과는 달라졌다. 오 전 시장이 민선 4기 선거에서 기적적으로 생환한데는 강남구와 서초구의 몰표였다는 진단이 있었다.
그렇다면 강남구와 서초구로부터 몰표가 나오게 한 동력은 무엇이었을까. 정당에 대한 선호다. 강남구와 서초구는 당시 선거에서 한나라당이 압도적으로 유리한 지역이었다. 이명박 대통령의 임기후반 강남구와 서초구의 지지율이 흔들리긴 했지만 민주당이 넘어설 정도는 아니었다. 동아시아 연구원이 한국리서치에 의뢰해 2010년 선거 직전인 3월 27일에 실시했던 조사(전국800명 전화조사 표본오차95%신뢰수준±3.5%P 성연령지역가중치 응답률13.2% 자세한 사항은 발주기관의 홈페이지에서 확인가능)에서 지역별 정당 지지율을 보면 서울에서 한나라당은 40%, 민주당은 18.8%에 그쳤다.
물론 선거일이 가까워지면서 두 정당의 지지율 격차는 좁혀졌지만 한나라당 지지율은 대외 악재에도 불구하고 견고하게 유지된 편이다. 40%에 이르는 높은 지지율이 오세훈 시장을 벼랑 끝에서 건져낸 원동력으로 분석된다. 정당 지지율의 영향력은 다른 지역에서도 발견된다. 충청에서는 민주당이 28.4%로 한나라당(14.8%)의 거의 두 배나 된다.
충남지사와 충북지사 당선자는 모두 민주당 소속의 단체장 도전자들이었다. 안희정 지사와 이시종 지사는 야당 후보였음에도 불구하고 기초 체력인 정당 지지율 덕을 톡톡히 보았다.
내년 선거에서 서울시장을 결정짓는 마지막 변수는 현직 효과다. 선거에서 현직 효과는 오랫동안의 연구를 통해 검증되어왔다. 선거에서 중요한 인지도면에서 현직 단체장들은 도전자들과 차원을 달리한다. 수년간 지역 행정을 책임진 지도자로서 업무상 유권자들을 빈번하게 만나는 위치에 있다. 공직선거법상 선거운동을 할 수는 없지만 유권자들을 공식적으로 합법적으로 만나는 위치에 있는 현직의 유리함은 아무리 강조해도 지나치지 않다.
우리 대통령 제도와 달리 미국 대통령은 한 번의 연임이 가능하다. 총 8년 동안 재임이 가능한데 처음 당선되면 모든 관심이 대통령에게 모아지기 때문에 주목 효과가 엄청나다. 그렇기 때문에 큰 실수만 하지 않으면 재선은 따 놓은 당상이다. 1980년 레이건 전 대통령 이래로 오바마 대통령에 이르기까지 재선에 성공하지 못한 대통령은 부시 대통령(아버지 부시)이 유일할 정도다.
그러나 현직 효과의 핵심은 얼마나 좋은 평가를 받느냐에 달려 있다. 민선 1기 이후 현직 시장으로서 서울시장 연임에 도전한 인물은 오세훈 전 시장과 박원순 현 시장이 있다. 두 사람 모두 재선에 성공했다. 현직 효과는 교체 의향과 맞물려 있다. 현직에 있는 사람이라 익숙한데서 오는 이점도 있지만 충분한 대민 서비스를 제공하지 못한 단체장의 경우 갈아치워야 한다는 교체 심리가 공존한다. 교체 의향이 50% 미만이라면 여전히 우군이 많다는 의미로 여겨진다.
그렇지만 단체장에 대한 교체의향이 절반을 상회하면 만족감보다는 불만족이 더 많은 것으로 풀이된다. 내년 지방선거에서 연임 도전 가능성이 높은 광역 단체장들에 대한 평가는 어떤 수준일까. 리얼미터가 자체조사로 올해 10월 26~31일까지 실시하고 11월 8일 발표한 조사(전국8,500명/시도별500명 분석은 ‘2개월 이동’시계열 자료분석기법 17,000명대상 유선RDD자동응답조사 표본오차95%신뢰수준±3.1%P 응답률4.3% 자세한 사항은 조사기관의 홈페이지에서 확인가능)에서 ‘전국17개 시도 광역단체 평가’를 실시한 결과 세종특별시가 ‘잘하고 있다’는 긍정평가 55.8%로 가장 높았고 그 다음으로 충남이 55.1%의 긍정평가를 받았다.
서울은 수치만 놓고 볼 때 54%로 나타났다. 시도 광역단체의 긍정평가 평균인 43.9%보다 10%포인트 이상 높은 평가를 받는 것으로 나타났다. 물론 서울시에 대한 응답은 부정평가 50.4%로 긍정과 거의 차이가 없어 어느 한쪽으로 기울어져 있다고 보기도 어렵다. 17개 광역단체 중 최하위를 기록한 부산의 긍정평가는 28.9%에 그쳤다.
부산시 거주 응답자 10명 중 3명 정도만이 현재 부산시장의 시정에 만족한다는 의미로 이해된다. 현직 부산시장에 재선 가도에 적신호가 켜진 셈이다. 특별자치시의 성격인 세종시를 제외하면 지난 대선에서 더불어민주당의 유력 대선후보로 떠올랐던 안희정 지사의 충청남도 역시 경쟁력 있는 도정을 한 것으로 드러난다. 성공적인 현직 효과의 힘으로 풀이된다.
미국의 뉴욕시는 단지 미국 국민뿐만 아니라 전 세계인들의 사랑을 받는 도시다. 유럽으로부터 미국으로 향한 이주민들이 가장 먼저 대면하는 땅이 바로 뉴욕이다. 뉴욕은 인종의 용광로가 되어 오늘날까지 역동적인 국제도시의 상징으로 우뚝 서 있다. 이런 뉴욕시를 이끌어가는 시장에 대한 관심 또한 시의 경계를 넘어 대중들의 폭넓은 주목을 받게 된다.
우리가 기억하는 뉴욕시장 중에 이탈리아 혈통의 이미지를 강하게 풍긴 루돌프 줄리아니가 있다. 실제로 로스쿨 졸업 후 검사로 활동하면서 마피아 조직 소탕으로 명성을 날렸다. 유명세를 바탕으로 정계에 입문한 줄리아니는 93년 뉴욕 시장 선거에 나서 당선되었다. 공화당 출신의 후보가 뉴욕시장으로 당선되는 건 이례적인 일이다.
1993년이면 민주당 출신 빌 클린턴 대통령의 임기 1년차이므로 대통령의 지지율이 높았다. 여당인 민주당 후보가 더 유리한 환경이었다. 게다가 뉴욕은 많은 인종들이 모여든 지역이라 진보적인 민주당 성향이 강한 지역이다. 이런 척박한 정치적 환경에서 공화당 소속의 줄리아니가 당선된 건 기적이나 다름없었다. 이보다 더 큰 기적은 그의 재선이었다. 1997년 뉴욕시장 선거에서 줄리아니는 큰 차이로 상대후보를 이기고 재선에 성공했다. 1997년이면 클린턴 대통령이 재선에 성공하고 지지율 고공행진을 이어갈 시점이다.
뉴욕은 민주당 성향이 강한 곳이므로 공화당 소속의 줄리아니 시장에겐 매우 불리한 조건이었다. 그럼에도 불구하고 줄리아니 시장은 큰 표 차로 재선에 성공했다. 재선의 결정적 도우미는 현직 효과였다. 시장 재임 중에 줄리아니 시장은 뉴욕시장의 존재가 무엇인지를 분명히 보여주었다.
‘깨진 유리창 이론(도시 곳곳에 깨진 유리창이 많은 경우 범죄율이 높아지고 우범지대화 되는 현상이 확산된다는 이론)’을 내걸고 심각한 범죄문제를 적극적으로 해결해 나갔다. 얼마 후 범죄율이 크게 떨어지는 성과를 거두며 뉴욕시민들의 전폭적인 지지를 등에 업고 연임에 성공하게 된다.
미국이라고 시장 선거에 주는 영향이 한국과 크게 다를 바 없다. 현직 대통령의 지지율이 선거에 영향을 주고, 정당 지지율이 후보의 기초 체력이 된다. 연임에 총력을 기울이는 현직 단체장에 대한 평가(현직 효과)에 따라 당락이 엇갈린다. 주요 관전 포인트는 문재인 대통령의 지지율이 내년 지방선거 무렵까지 50%대 이상의 지지율을 유지하는지가 첫 번째 관문이다. 대통령의 지지율이 적어도 50% 이상이냐 이하냐에 따라 광역단체장들을 향한 투표의 성격이 달라진다.
대통령이 지지율 고공행진을 하면 여당 후보에게 든든한 경쟁력이 되는 반면에 야당 후보에게는 ‘정권심판론’을 전면에 내세우기 힘들어진다. 반대로 대통령 지지율이 낮다면 야당 후보들은 ‘중간평가’를 내세우며 선거 구도를 바꾸어 놓을 전략 구상이 가능해진다. 서울시장을 결정짓는 두 번째 변수는 정당지지율이다. 아무리 패기만만한 후보자라도 소속 정당의 지지율이 매우 낮으면 후보자는 난감해진다.
유권자들은 개인 후보는 지지하지만 소속 정당은 마음에 들지 않는다고 후보자 면전에 쓴 소리를 내뱉기도 한다. 선거 출마 후보자가 젖 먹던 힘까지 다하더라도 기초체력에 해당하는 정당지지율이 30%를 상회할 정도로 도움이 되지 않으면 선거 승리를 장담하긴 어렵다. 연임에 도전하는 현직 단체장의 입장에서 그리고 현직 단체장을 무너트리고 선거 승리를 희망하는 도전자 입장에서 현직 효과가 얼마나 파괴력 있는지는 매우 중요하다. 줄리아니 전 뉴욕시장은 척박한 뉴욕의 정치 지형에서 현직 효과로 연임을 이끌어낸 대표적인 정치인이었다.
가장 현명한 후보자는선거 승리의 핵심변수가 무엇인지를 제대로 알아차리는 사람이다. 내년 6월13일 치러지는 지방선거의 열기가 시시각각 달궈지고 있다. 차기 서울시장은 서울시민이 결정한다. 특히 서울시민의 표심은 대통령 지지율, 정당 지지율, 현직 효과 등 3대 변수에 따라 결과가 크게 갈릴 것이다.
■배종찬 리서치앤리서치 본부장 프로필
연세대 정치외교학과를 졸업하고 서울대 국제대학원에서 석사를, 고려대에서 행정학과 박사과정을 수료했다. 한국교육개발원 전문연구원을 거쳐 국가경영전략연구원 책임연구원으로 일했으며, 한길리서치 팀장에 이어 리서치앤리서치 본부장으로 활동하고 있다. 다양하고 풍부한 경험과 치밀한 분석력을 겸비해 정치 판세를 읽는 안목이 뛰어나다는 평가를 받고 있다.
