"야권의 극적 재통합·공천 둘러싼 여권 분열·가계 부채 뇌관 터지기 등이 돌발변수"
"一與多野 구도·역사 바로세우기·여권 대권후보 안갯속 등 1996년 총선과 닮은꼴”
“박 대통령, 외골수의 무서운 돌파형… 긴급재정·경제명령 발동, 총선 심판 가능성도"
*편집자 주= 김형준 명지대 인문교양학부 교수는 15일 '2016년 정치 전망: 대통령 통치 스타일과 총선을 중심으로'라는 주제로 국가미래연구원(원장 김광두) 보고서를 작성했습니다. <데일리한국>은 김 교수의 동의를 얻어 발제 요지를 칼럼 형식으로 게재합니다.

[데일리한국= 김형준 명지대 인문교양학부 교수 발제 요지 / 정리= 김종민 기자] 2016년은 박근혜 대통령 집권 4년 차를 맞이하는 해다. 대통령의 입장에서 보면 내년 총선에서 승리해야 레임덕을 막을 수 있고, 정권 재창출을 위한 기반도 구축할 수 있다.

그런데 주목할 만한 사실은 김영삼 대통령 집권 4년차인 1996년과 박근혜 대통령 집권 4년차인 2016년 상황의 유사성이다. 무엇보다 4년차에 총선이 치러지고, 총선을 앞두고 야권이 분열되었다는 것이다. 이런 야당의 분열은 결국 총선에서 여당의 승리로 이어지는 교두보 역할을 할 가능성이 크다.

또 1987년 민주화 이후 한국 정치사를 보면 집권 4년차에 많은 정치 지형의 변화가 일어났다. 김영삼 대통령 시절인 1996년에는 총선 이후 '신(新) 3김 시대'가 도래했다. 정계에서 은퇴했던 DJ가 제1야당(새정치국민회의) 총재로 화려하게 복귀하고, 집권 여당을 탈당해서 충청 지역을 기반으로 자민련을 창당한 JP는 1995년 지방선거와 1996년 총선에서 존재감 있는 제3정당의 총재로 부상했다.

김대중정부 시절에는 DJP 공조가 붕괴되면서 이회창이 이끄는 한나라당과 JP의 자민련이 연대하는 신(新)여소야대 상황이 만들어졌다. 노무현 대통령 시절에는 열린우리당 창당 멤버인 정동영 전 의장과 김근태 의장이 노 대통령을 배제한 신당을 추진함으로써 여권 지형에 큰 지각 변동이 있었다.

현직 대통령들이 퇴임 후 자신을 안전하게 보살펴줄 집권당 후보를 지원하고 싶은 유혹에 빠져 대선 과정에 종종 개입했다. 그러나 대선과 퇴임 이후 결과는 현직 대통령의 뜻대로 된 적이 별로 없었다. 이를 대통령 유형별로 살펴보면 다음과 같다.

① 노태우 대통령은 '대세 순응형'
'내각제 개헌'을 매개로 3당 합당을 했던 김영삼(YS) 민자당 대표최고위원이 이 약속을 파기하자 박철언을 포함한 노태우 대통령 측근들은 퇴임 이후 안전을 위해 민정당 출신 이종찬과 박태준을 밀어야 한다고 주장했다. 그러나 노 대통령은 이를 무시하고 끝까지 YS를 지지했다. 그 이유는 간단했다. 만약 YS가 탈당해서 야당의 김대중과 손을 잡으면 정권이 교체될 것이라는 두려움 때문이었다. 여하튼 노 대통령은 정권 재창출에는 성공했다.

② 김영삼 대통령은 '승부사형'
1995년 6·27 지방선거에서 집권당인 민자당이 참패하자 YS는 그해 10월 일본 니혼게이자이 신문과의 인터뷰에서 "국민이 깜짝 놀랄 만한 젊은 후보를 내세워 승리할 것"이라며 현직 대통령인 자신이 집권당 대선후보 선정에 개입하겠다는 의지를 표명했다. YS는 1996년 2월에 이회창과 박찬종을 영입해 신한국당을 창당해서 4월 총선에서 승리했다. 총선 후 '9룡 체제'를 만들어 대선 과정에서의 영향력을 유지했다. 하지만 대통령과 집권여당 대선후보의 갈등은 결국 DJ에 의한 정교 교체로 이어졌다.

③ 김대중 대통령은 '주도 면밀형'
2000년 총선을 앞두고 DJ는 새정치국민회의를 해산하고 새천년민주당을 창당했다. 1997년 10월에 신한국당을 탈당, 국민신당을 창당해 대선에 출마했던 이인제를 선거대책위원장으로 임명했다. 그런데 2002년 대권 구도가 '한나라당 이회창 대 민주당 이인제'로 고착화되는 기미를 보이자 DJ는 이를 깨기 위한 시도를 했다. DJ는 지금까지 한국 정치에서 한 번도 해보지 않았던 국민참여 경선제(투표 비율: 당원 50%, 국민 50%)라는 새로운 대선후보 선출 방식을 통해 정체성 시비에 쌓인 '이인제 대세론'을 잠재우고 자신과 이념·노선이 비슷한 영남 후보 노무현을 당선시킬 정도로 주도면밀했다.

④ 노무현 대통령은 '자유 방임형'
재임 중에 정동영, 김근태, 천정배 등 열린우리당 유력 대선후보들을 내각에 입각시켜 자유롭고 공정한 대선 경쟁 환경을 조성했다. 노 대통령은 대선 과정에서 엄중중립을 지켰고, 동시에 친노무현 세력을 대변하는 인물을 내세우지도 지원하지도 않았다. 하지만 노무현 대통령은 2007년 2월에 열린우리당을 탈당해야만 하는 수모를 겪었다. 말이 탈당이지 엄밀히 표현하면 출당에 가까운 것이었다. 그 이면에는 자신이 밀어줬던 정동영이 배신했기 때문이다. 결국 1997년 대선 때와 같이 현직 대통령과 집권여당 대권후보(정동영)의 극한 대결은 결국 정권 교체로 귀결됐다.

⑤ 이명박 대통령은 '암중 모색형'
영남이라는 확실한 지역 기반과 보수 세력의 전폭적 지지를 받으며 당내에 견고한 친박 세력을 구축하고 있는 박근혜 전 대표를 겨냥한 다양한 대항마를 모색했지만 모두 실패했다. 무상 급식 이슈를 들고 나온 오세훈 서울시장은 주민 투표로 좌절됐고, 세종시 수정안을 제안한 충청 출신 정운찬 총리는 2010년 지방선거에서 한나라당이 참패한 뒤 물러났다. 이명박 대통령은 여당 속의 야당을 자임했던 박근혜 전 대표의 대세론이 굳어지자 CEO(최고경영자) 출신답게 '박근혜 대세론'을 인정했다. 2012년 총선에서는 박근혜 비대위원장이 주도하는 공천에 철저히 순응했다.

⑥ 박근혜 대통령은 '외골수의 무서운 돌파형'
한마디로 박 대통령은 집요한 사람이다. 한번 마음을 먹으면 어떤 어려움이 봉착하더라도 목표를 관철시킨다. 박 대통령이 집권 이후 반드시 이룩하려고 하는 것은 크게 세 가지가 있는 것 같다.

첫째, 대한민국의 정체성을 훼손하고 대한민국의 역사를 비하하고 부정하는 세력이나 주장을 응징하고 교정하는 것이다. 현 정부에서 전교조의 법외 노조화, 통진당 해산, 좌편향 역사 교과서 수정, 민노총의 세력 약화 등이 시차를 두고 진행되고 있는 것도 이런 맥락에서 이해될 수 있다.

둘째, 비정상의 정상화다. 특히, 정치(국회) 정상화에 방점을 두고 있다. 이 과정에서 대통령의 인식 속에는 대통령이 모든 것을 책임지고 해야 하며 국회는 정부를 도와야 하고 행정이 모든 것을 주도할 수 있다는 '행정 독주적 사고'가 지배하고 있다. 박 대통령은 최근 반복해서 '총선 심판론'을 제기하고 있다. 경제 활성화법과 노동개혁 5법 등이 국회의 문턱을 넘지 못하자 '야당 심판론'을 강도 높게 제기하고 있다.

셋째, 어떤 희생이 따르더라도 경제를 활성화시키고 청년 고용을 제고하기 위한 법안들은 무슨 일이 있더라도 통과해야 한다는 것이다. 경제를 활성화시키고 수십만 개의 일자리를 창출하는 효과가 있다는 경제 활성화법과 노동개혁 법안들이 야당의 반대로 임시국회에서도 무산될 경우 대통령은 '대국민담화' 등 여론 조성을 통한 국회 압박을 시도하되, 법안 통과가 끝내 무산되면 뭔가 특단의 조치를 취할 가능성이 있다. 박 대통령이 헌법상의 '긴급재정ㆍ경제명령'을 발동할 수도 있다는 얘기가 정치권과 학계에서 오르내리고 있다.

박 대통령이 최근 국회를 연일 질타하는 것은 '경제 살리기를 위해서는 무능한 국회의 손에 쥐어진 무소불위의 입법 권력을 대통령이 대신 행사할 수밖에 없다'는 명분을 쌓기 위한 것이라고 보는 시각도 있다. 청와대는 이런 조치에 대해 검토해본 적이 없다고 부인했지만 상황에 따라 얼마든지 변할 수 있다. 여당이 정부에게 강력하게 요청하고 대통령이 고민 끝에 받아들이는 형식을 취하면서 내년 총선에서 심판받겠다는 전략을 강구할 수도 있다.

그러면서 공천 과정에서 '보이지 않는 손'으로 영향력을 행사할지도 모른다. 박 대통령과 김무성 대표가 공천권을 둘러싸고 정면 출동할 수도 있겠지만 박 대통령은 내년 선거에서 여권 내 차기 대선후보 경선에서 앞뒤 가리지 않고 박심(朴心)을 관철시킬 역할을 하고 퇴임 후에도 박 대통령을 적극 보좌할 '호위 무사'가 공천 받도록 노력할 것이다. 가능성이 희박하지만 이것이 여의치 않을 경우 대통령 발(發) 정계개편이 이뤄질 수도 있다.

■ 총선 전망

1987년 민주화 이후 7번의 총선에서 집권 여당은 3번 승리했고, 3번 패배했으며, 한 번은 선방했다. 이 과정에서 중요한 패턴이 발견되는데 선거는 '구도, 이슈(쟁점), 인물'이라는 3대 변수에 의해 결정된다는 것이다.

① 선거는 '구도'다
선거 구도가 어떻게 짜지느냐에 따라 선거 결과는 거의 결정된다. 새정치민주연합이 쪼개지고 새누리당이 분열되지 않으면서 '일여다야(一與多野)' 구도가 만들어지면 선거는 싱겁게 끝날 수 있다.

1996년 총선에서 여당인 신한국당이 승리했다. 야당은 김대중 전 대통령이 이끄는 새정치국민회의와 통합 민주당으로 분열되었기 때문이다. 2016년 제20대 총선은 여러 면에서 1996년 총선과 닮은꼴이다. 우선, 대통령 집권 4년차에 선거가 치러진다는 점에서 유사하다. 둘째, 총선을 관통하는 이슈도 비슷하다. 김영삼 대통령은 1995년 12월에 '역사 바로 세우기'를 전면에 내세우면서 전두환·노태우 두 전직 대통령을 구속했다. 2016년 총선을 앞두고 박근혜 대통령은 '역사 교과서 바로 세우기'를 제기했다. 셋째, 총선 전 정부는 예상치 못한 각종 사고로 곤경에 처했다. 김영삼 정부는 삼풍 백화점과 성수 대교 붕괴 등 각종 사고로 곤경에 빠졌고, 박근혜 정부도 세월호 참사, 메르스 사태와 같은 사고로 큰 곤경에 처했다. 넷째, 집권당의 차기 대권후보가 가시화되지 않았다는 점이다.

② 누가 이슈를 주도하는가?
선거는 본질적으로 심판이다. 그런데 한국 총선에서는 통상 정부가 잘했느냐 아니면 못했느냐를 기준으로 ‘회고적 투표’(retrospective voting)을 하고 대선에서는 누가 미래 대한민국을 끌고가기에 적합 하느냐를 기준으로 ‘전망적 투표’(prospective voting)을 하는 경향이 있다.

현 정부 출범 이후 기대한 만큼의 경제 성과가 나오지 않고 있다는 점과 공무원연금 개혁 등 현 정부가 추진하는 정책들이 특정 계층의 반감을 불러일으키고 있다는 점에서 지난 9월 조사(한국갤럽)에선 심판론이 안정론보다 높게 나타났다. 그런데 총선이 가까울수록 장권 심판보다는 야당 심판으로 분위기가 바뀌어가고 있다. 야당이 박 대통령의 간곡한 호소에도 불구하고 경제 활상화법과 노동 개혁법의 여야 간 합의 처리 약속을 깨고, 당내에서는 친노와 비노 간에 지긋지긋한 계파 갈등으로 국민들의 야당에 대한 피로감이 쌓이고 있기 때문이다.

'심판론 대 안정론'과 같은 전통적인 이슈 외에도 내년 총선에서는 '역사 교과사 국정화' 이슈가 '프레임 전쟁'을 촉발시킬 수 있다. 하지만 국정화 이슈는 그 특성상 갑작스러운 충격에 의해 민감한 쟁점으로 부각되었다가 어느 정도 시간이 지나면 소멸하는 성격을 갖고 있다. 다시 말해 국정화 반대는 야당으로서 불가피한 선택이었는지 모르지만 이 이슈가 내년 총선을 지배할 만한 이슈가 되기에는 내재적인 한계가 있다. 국정화 이슈보다는 정당 이미지가 내년 총선에 영향을 미칠 기능성이 크다. 새누리당이 새정치연합보다 정당 지지도에서 크게 앞서 있고 경제, 서민 복지, 변화·쇄신 등 측면별 이미지에서 모두 야당을 압도하고 있다.

③ 인물 경쟁력이 힘이다
2012년 총선에서는 새누리당이 상대적으로 하향식 공천을 주로 사용한 반면 민주당은 상향식 공천에 치중했다. 새누리당의 공천 방식이 민주당보다 훨씬 폐쇄적이었다는 뜻이다. 그런데 지금은 상황이 완전히 역전되었다.

또 전략공천과 컷오프 제도 자체가 나쁜 것이 아니다. 운영을 잘못했기 때문에 문제가 발생한 것이다. 따라서 전략 공천을 물갈이 시각에서 보지 말고 개방성과 인재 영입의 차원에서 접근해야 한다. 결국 어느 정당이 전략 공천을 통해 최고의 인물을 영입할지 여부가 승패를 가늠하는 중요한 요인으로 작용할 것이다.

새누리당 내에서 스타급 인사들에 대한 '험지 출마론'이 나오는 것도 같은 맥락이다. 만약 새누리당이 전략 공천·우선 추천 등을 하거나 강남과 대구·경북(TK)지역과 같은 절대 우세 지역에서는 친박 인사를 내세우기 보다는 반대로 MB 정부 인사를 포함하여 현 정부에 건설적인 비판을 한 합리적 보수 세력을 껴안는 통합형 공천을 할 필요가 있다. 형식상 내년 총선에서는 최초로 '박근혜 없는 선거'가 될 것이다. 그동안 새누리당은 '선거의 여왕 박근혜'라는 인물을 통해 각종 선거에서 승리했다. 박근혜 없는 선거에서는 결국 어느 정당이 경쟁력 있는 인물을 통해 공천하느냐에 따라 승패가 갈라질 것이다.

④ 선거를 책임질 지도자의 입지와 지지도
후보 개인의 인물 경쟁력도 중요하지만 선거를 책임질 지도자의 입지와 지지도가 중요하다. 한국 유권자들은 정당 지도자와의 '정서적 일체감'(emotional identification)에 따라 투표하는 경향이 있기 때문이다.

특히, 선거를 책임질 당 대표가 표의 확장성을 갖고 있고, 차기 유력한 대권후보로 인식되며 대국민 지지도가 높으면 총선 승리를 견인할 수 있다. 지난 2012년 총선에서 새누리당은 박근혜 비대위원장을, 야당인 민주통합당은 한명숙 전 총리를 간판으로 내세웠다, 하지만 인물 경쟁력에서 박 위원장이 한 대표를 압도하면서 새누리당의 과반수 승리를 일궈냈다는 것이 이를 입증해주고 있다.

또 호남의 민심은 호남 출신 수도권 유권자의 표심에 영향을 준다는 점을 보면, 호남에서 안철수 의원이나 박원순 시장에 훨씬 못 미치는 문 대표의 지지율로 볼 때 "문 대표 체제로는 총선을 치를 수 없다"는 비주류의 주장이 설득력을 갖는다.

⑤ 50대 초반 세대의 표심이 '결정 변수'
내년 총선에서는 누가 50대의 지지를 받느냐가 승패의 열쇠가 될 것이다. 지난 대선에서 박근혜 후보 승리의 1등 공신은 50대였다. 82%의 높은 투표율과 박 후보에게 대한 압도적인 지지가 승리의 견인차 역할을 했다.

하지만 최근 인구 지형의 변화로 새누리당이 과거와 같이 50대의 전폭적인 지지를 낙관하기 어렵다. 최근 50대는 세대효과와 연령효과가 중첩된 집단이기 때문이다. 50대는 나이가 들수록 진보에서 보수 성향으로 옮아가는 '연령효과'와 과거의 세대 경험에 따른 특징적인 성향을 보이는 '세대효과'가 뒤섞여 나타나는 특징을 보이고 있다.

분명한 것은 50대 전반과 50대 후반을 단일한 성향으로 묶기에도 어려움이 있다는 것이고 수도권과 같은 박빙의 승부가 예상되는 곳에서는 누가 50대의 지지를 얼마나 끌어내는지가 관건이다. 특히 새누리당이 총선에서 승리해 역사 전쟁의 승자가 되기 위해서는 50대 전반을 집중 관리해야 한다. 한편, 새정치연합은 이 집단을 집중적으로 공략해야 한다. 역사 전쟁의 주사위는 던져졌다. 진보와 보수 양측 어디에도 쏠리지 않는 '50대 전반 중도층'을 누가 차지하느냐에 따라 승패가 결정될 것이다.

총선이 4개월 정도 남은 시점에 어느 정당이 승리할지 전망하는 것은 분명 지난한 일이다. 민심은 수시로 요동치기 때문이다. 최근 야권의 지리멸렬한 상황 때문에 새누리당이 내년 총선에서 180석을 목표로 하고 있고, 잘하면 개헌도 가능한 200석까지 얻을 수 있을 것이라는 전망까지 나오고 있다. 그런데, 이런 전망이 현실화될 수 있을지는 의문이다. 선거에서 바람이 언제 어떻게 불지 누구도 예측하기 힘들기 때문이다. 언제나 반전은 있기 마련이다. 야당이 총선을 앞두고 극적으로 재통합하고, 손학규 전 대표와 같이 수도권에서 표의 확장성이 있고 유력한 차기 대권후보로 인식되는 제3의 인물이 통합 신당의 대표를 맡아 총선을 진두지휘하면 상황은 바뀔 수 있다.

또 역대 선거에서 보듯이 예기치 않은 돌발 변수가 생기면 선거 판세는 순식간에 바뀔 수 있다. 가령, 공천을 둘러싸고 대통령과 김무성 대표 간의 갈등이 심화되어 여권이 분열되는 상황이 오면 총선 결과는 오리무중으로 빠질 수 있다. 더구나, 대통령의 국정운영 지지도에서 긍정보다 부정 평가가 더 많고, 여권 차기 대선주자들의 지지도 합계가 야권 대선주자들의 지지도 합계보다 훨씬 낮다. 이런 기류 속에서 미국 금리 인상 등으로 인해 가계부채 뇌관이 터지면 상황은 급변할 수 있다. 그렇게 된다면 우선적으로 서울 등 수도권에서 여당이 심한 타격을 볼 것이다.

열광과 분노의 주기가 지극히 짧은 한국 유권자들의 태도도 큰 변수가 될 수 있다. 그렇기 때문에 여야 정치권은 선거 승리만을 위해 음모와 공학에만 빠지지 말고 선거다운 선거를 만드는 일에 매진해야 할 것이다. 여야 모두 선거에서 이겨도 질 수 있다는 것을 염두에 둬야 할 것이다.

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입력시간 : 2015/12/15 18:32:59 수정시간 : 2020/02/07 14:03:21
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