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  • [헌법학자 칼럼] 김철수 교수 "대통령제 유지하면서 비례대표제 확대하면 국정 혼란 가능성도…"
  • 기자김철수 서울대 명예교수 승인시간승인 2015.08.12 18:24
비례대표제 확대는 다당제 가져오고 야당의 분당(分黨) 촉진제 될 수도
국회의원 정수 늘리기 어려울 듯… 미국, 일본 등과 비교하면 적지 않아
오픈프라이머리에 대해선 찬반 양론…'당원에 의한 상향식 공천'이 대안
  • 김철수 서울대 명예교수
[데일리한국= 김철수 서울대 명예교수 칼럼] 20대 국회의원선거는 2016년 4월 13일 실시된다. 현재의 국회의원 선거구 구획은 최대 인구수와 최소 인구수의 편차가 2배 이상이기 때문에 헌법재판소에 의하여 헌법불합치 결정을 받아 금년 말까지는 선거구 구획을 새로 획정해야 한다. 중앙선거관리위원회는 산하에 선거구획정위원회를 두어 10월 13일까지는 획정안을 국회에 제출해야 한다.

그런데 획정위가 국회 정치개혁특별위원회에 획정 기준 및 의원 정수에 대한 기준을 마련하여 8월 13일까지 안을 제출해 달라고 요청하였다. 그러나 각 정당의 안이 확정되지 않아 국회 정치개혁특위는 그때까지는 안을 제출하지 못할 것이 확실하다. 선거구획정위원회는 8월 11일에 1차 공청회를 열었고 앞으로도 공청회를 열어 공론화하여 안을 만들 것으로 보인다. 각 정당의 안은 공청회를 통하여 획정위에 제출할 것으로 보인다.

여당은 선거구의 수에 관해서는 결정하지 않았으나 국회의원 수는 300명을 유지할 것이라고 한다. 야당은 국회의원 수를 400명까지 늘리려고 하였으나 국민의 반대로 국회의원 수는 300명을 유지하되 권역별 비례대표제 도입을 요구할 것으로 보인다. 여당은 또 공천에서 오픈프라이머리(국민 경선) 도입을 요구하고 있으며, 야당은 여당이 권역별 대표제를 받는 경우 오픈프라이머리와 빅딜을 하겠다고 한다. 중앙선거관리위원회의 선거구획정위원회가 선거구 수와 비례대표 의원 수 등을 획정하게 되어 있는데 중앙선거관리위원회의 권고안과 선거개혁국민자문위원회의 건의와 국회 정치개혁특위의 공청회안과 각 정당 안이 상충하여 타협이 어려울 것 같다. 공청회 등에서는 세계 각국의 여러 선거법을 모방하려고 하고 있어 획정안 제출 기일인 10월 13일까지 제출할 수 있을지 우려된다. 지금 주로 논의되는 것은 일본식 소선거구·비례대표 병립제와 독일식 완전비례대표제이다. 이 밖에도 현 선거제도에서 소선거구를 늘리고 비례대표제 의원수를 줄이는 것이 논의될 것 같다. 전 세계적으로 선거 제도의 종류는 300개가 넘는다.

국회의원 선거 제도 개선의 주요 쟁점

현재 논의되고 있는 한국 국회의원 선거 제도의 개선 방안은 이미 60년 간 연구되어 온 것이기 때문에 연구자료는 풍부하게 축적되어 있다. 따라서 선거관리위원회의 선거구획정위원회와 국회의 정개특위가 권한 다툼을 하지 않고 앞으로 더 이상 고치지 않아도 될 좋은 제도를 마련하는 것이 요망된다. 이하에서는 문제점을 나누어서 보기로 한다. 우리나라의 제도는 현재의 일본식 제도와 비슷한 소선거구비례대표병립제이다. 여기서 소선거구는 246개이고 비례대표 의석 수는 54석이다. 그런데 이 제도에 대한 근본적 개혁은 시간상 불가능할 것이고, 소선거구 수와 비례대표 의원 수 등 국회의원 수의 증원 여부가 문제가 될 것으로 보이고 비례대표제를 현재처럼 전국 단위로 할 것인가 일본처럼 몇 개의 권역으로 나눌 것인가가 논란될 것 같다. 또 후보자의 공천 제도를 정당이 하느냐 국민공천제로 할 것인가가 문제될 것 같다.

(1) 국회의원의 수

국회의원의 수에 대하여 새정치민주연합과 정의당 등은 100명 이내의 증원을 원하고 있는 것으로 보인다. 그들은 인구 비례로 볼 때 대한민국의 국회의원 수가 적기 때문에 이를 증원하자고 한다. 정치학자나 정치 지향적인 인사는 증원을 희망하고 있다. 그러나 미국이나 일본, 러시아 등 인구가 많은 나라와 비교할 때 우리나라의 국회의원 수는 결코 적은 것이 아니다. 국민들은 국회의원 1인당 연간 7억원이 든다고 하여 증원에는 반대하고 있다. 국회의원의 업무가 과중하고 국회의원이 외국처럼 주야로 열심히 일한다면 의원 수 증원이나 세비 인상에 동의할지 모른다. 그런데 이제까지의 의정 활동을 보면 300명도 많은 것 같다. 그들은 과거 국회는 공전시키고 거리에서 투쟁하는 경우가 많았기에 '무노동무임금제'를 도입해야 한다는 주장도 많았고 지역구뿐 아니라 비례대표 의원도 축소해야 한다고 주장한다. 의원수 축소는 기대 가능성이 없다. 국회 운영에 있어서도 30명 이상의 대위원회에서 하는 일은 4~6명의 소위를 구성하여 소위의 결정을 추인하는 경우가 많다. 특히 당론에 의해서 결정하는 국회에서는 국회의원은 거수기 역할을 하기 때문에 많을 필요는 없을 것이다.

(2) 소선거구 제도 개선

이번 선거법 개정에서는 선거구 인구의 평등이라는 헌법적 요청을 충족시켜야 하기 때문에 소선거구 인구편차를 2:1 이하로 해야 한다. 그러기 위해서는 과소구는 통폐합해야 하고 과대구는 분할해야 한다. 이 문제는 현역 의원에게는 사활의 문제이기 때문에 그 조정이 어려울 것으로 보인다. 엄격하게 말하면 지방의회가 활동하고 있는데 지역구 의원 수가 많을 필요가 있는지 의문이다. 반대로 현재 246석인 지역구 수를 늘리고 비례대표제를 폐지하려는 의견도 있을 수 있다. 특히 농ㆍ어촌 선거구를 가지는 국회의원들이 이러한 주장을 할 것으로 보이는데 소선거구에서는 인구비례를 유지하고 농ㆍ어촌지역 대표는 직능대표로 비례대표에서 뽑게 하는 것이 좋을 것이다.

(3) 비례대표 제도 개선

비례대표제의 개선 방안에 대해서는 그야말로 백가쟁명이다. 정의화 국회의장이 구성한 '선거제도개혁국민자문위원회'가 개선안을 발표했는데 이 안은 현행 제도를 유지하되 전국구 비례대표를 권역별 비례대표로 전환하자는 것이다. 이것은 자문위원회가 현실정치 환경을 의식하여 최소한으로 개선하려는 것이다. 현재의 비례대표 의석 54석을 유지하고 이제까지 정당전국합동명부에 대한 투표 대신 6개 권역으로 나누어 정당의 권역별비례대표명부에 투표하게 하여 그 비율에 따라 권역 의석을 배분하려는 것이다. 야당의 권역별 비례대표제를 감안한 것으로 보이나 지나치게 보수적인 개선안이라고 비판받고 있다. 심상정 의원은 이 안이 도입되면 군소정당은 전멸한다는 것이다. 만약 비례대표 의원을 배분받을 봉쇄 조항을 3%나 5%로 한다면 제3당 이하는 한 석도 배분받지 못할 가능성이 있다. 정의화 국회의장도 이 안은 너무 소극적인 개선방안이라고 비판하고 비례대표 의원 수를 늘려 다당제가 되도록 해야 한다고 주장하고 있다. 현재와 같은 소선거구비례대표병립제로 하는 경우 소선거구수와 비례대표수를 어떻게 조정할 것인가가 문제된다. 야당이나 정치인들 중에는 소선거구 수는 줄이고 비례대표제 의원은 늘리자고 한다. 이들은 독일처럼 1:1로 하여 지역구를 150으로 하고 비례대표도 150명으로 해야 한다고 주장한다. 외국의 예를 보면 일본이 약 3:2 이고, 멕시코도 3:2 이다. 이에 비추어 보면 국회의원 수를 300명으로 한다면 소선거구 180명, 비례대표구 120명이 될 것이다. 아마 정치개혁특위에서는 이를 수용하기 어려울 것이다. 왜냐하면 현역 의원들이 자기 지역구를 없애기를 원하지는 않을 것이기 때문이다.

새누리당의 여상규 의원은 현행 의원정수를 유지하면서 비례대표 의원을 줄이는 경우에는 권역별비례대표제도 논의할 수 있다고 했다. 그 이유는 지역구 수를 늘리고 비례대표 의석을 30석 정도로 하고 6개 권역으로 분배하면 한 권역에서 5명 정도 밖에 안 되어 군소정당이나 신생정당이 비례대표제 의석을 얻을 수 없기 때문이다. 그럴 경우에는 비례대표제의 사표방지 기능이나 소수 정당의 보호는 불가능하게 될 것이다. 그래도 호남에서 새누리당이 1석 정도, 경상도에서 새정치민주연합이 2석 정도 건질 수는 있을 것이다. 이렇게 해서는 비례대표제의 장점인 비례성 확보와 사표 방지를 할 수 없을 것이므로 비례대표제의 확대를 주장하는 사람이 많다. 국회입법조사처는 2013년 2월에 '국회의원 비례대표 선거제도 개선방안의 시뮬레이션 분석'을 발표한 바 있는데 여기서는 독일식 비례대표제를 사용하고 있다. 독일식 비례대표제를 하되 의석을 56명으로 하면 제19대 총선 결과와 거의 같으나 통합진보당만이 33석을 얻어 20석을 추가하여 크게 이득을 얻는 것으로 나타냈다. 군소 정당은 이 시뮬레이션에 고무되어 독일식을 주장하고 있다.

일본과 우리나라에서는 독일식 비례대표제를 소선거구ㆍ비례대표병용제라고 하고 있으나 이것은 오해가 있을 수 있으며 독일식 비례대표제는 완전한 비례대표제이다. 권역별비례대표제라고 하나 독일은 연방제도를 채택하고 있으므로 지분국인 지방(支邦)마다 정당 리스트를 만들고 이 정당 리스트에 대한 득표에 따라 의석이 배분된다. 그 의석 중에서 지역구 당선자 수를 뺀 것이 비례대표 당선자 수가 된다. 예를 들면 제19대 선거에서의 의석수를 배(246+246)로 하고 득표율로 그대로 두면 한나라당은 492×0.428=209.876로 210석을 얻게 되고 지역구 당선자 127명을 뺀 83명이 비례대표에서 당선되게 된다. 그리하여 의석수는 득표수에 완전비례하게 되는 것이다. 진보당의 경우는 492×0.103=63.76으로 총 64석을 얻게 되고 소선거구에서 직선된 사람 7명을 빼 57명을 비례대표에서 얻게 된다. 이 제도는 우리나라와 일본의 병립제와는 달리 완전비례대표제이기 때문이다. 독일식 비례대표제는 큰 정당에게는 불리하고, 군소정당에게 유리하다. 독일에서도 일당이 절대 다수를 얻는 일은 드물고 제1당이 군소정당과 연합하여 정부를 구성하는 것이 원칙이다. 이러한 비례대표제는 의원내각제에 적합한 제도이며 다당제를 유도하는 제도이다. 그런데 대통령제를 채택하고 있는 우리나라에서는 양당제로 하여 절대 다수당이 필요한 것이다. 미국이 비례대표제를 취하지 않는 것도 대통령제이기 때문이다.

(4) 공천 제도 개선

각 정당에서는 국회의원의 공천을 어떻게 할 것인가가 논의되고 있다. 새누리당의 김무성 대표는 공천권을 포기하고 오픈 프라이머리를 도입하겠다고 한다. 이에 반하여 새정치민주연합의 문대인 대표는 원칙적으로 오픈프라이머리 제도를 반대하고 있다. 중앙선거관리위원회는 2015년 2월 '정치관계법 개정 의견'을 통해 대선과 총선, 지방선거에서 선거권을 가진 국민이 참여하고 선거관리위원회가 관리하는 국민경선안을 제안하였다. 이를 받아 국회에서 2016 총선에서 오픈프라이머리를 실시하는 내용의 공직선거법 일부 개정 법률안이 다수 발의돼 있다.

오픈프라이머리가 미국에서 일반화되어 있는 것으로 착각하는 사람도 많은데, 미국의 선거는 주의 관할 사항이고 공직후보자 추천의 경우 대통령후보자의 선택도 전당대회(caucus)제도와 예비선거 제도가 따로 운영되어 있으며 주마다 그 시기도 다르다. 우리처럼 여야가 같은 날에 예비선거를 한다는 것은 생각할 수 없다. 정당 공천 과정에서 오픈프라이머리를 할 것이냐 당 대회에서 선출할 것이냐는 정당의 자율에 맡기는 것이 옳을 것이다.

독일의 경우 선거법에서 당원투표 혹은 대의원투표를 통한 상향식 공천을 의무화하되 공천 방식은 정당에서 자율적으로 규정하도록 하고 있다. 우리 헌법과 정당법은 공직자후보의 공천은 민주적인 방법으로 하도록 하고 있기에 오픈프라이머리가 아닌 대의원투표나 선거구 당원대회 등에서 투표로 할 수 있을 것이다. 후보자 공천권과 같은 것은 당원의 권리이고 특권이기 때문에 정당 국가에서는 당 공직후보자의 공천은 당비를 내는 진성당원에 의한 투표로 상향식으로 해야 한다. 오픈프라이머리 제도에 대해서는 찬·반 양론이 있기에 오픈프라이머리만을 고집할 것이 아니고 당원에 의한 상향식 공천을 강조하면 될 것이다.

(5) 선거권 확대와 여성할당제 등

외국에서는 선거권 연령이 18세로 인하되어 있고 여성을 우대하기 위하여 할당제 등이 도입되고 있다. 우리나라는 선거 연령이 19세이나 고등학생에게까지 선거권을 확대하여 고교에서까지 정치 활동이 허용되는 것은 바람직하지 않다고 할 것이다. 또 여성할당제는 공직선거법에서 규정되어 있는 것을 실천하면 될 것이다.

선거 제도 어떻게 개혁해야 하나

선거구획정위원회는 정치개혁특별위원회 안과 각 정당 안의 타협점을 찾아 골든타임에 맞춰 선거구 획정안이 통과되도록 해야 한다. 새로 개정되었던(2015. 6. 19) 국회법에 의하면 선거구획정위원회는 총선 전 13개월 전에 만들어졌어야 하나 늦게 출발하여 8월 11일에야 첫 공청회를 열게 되었다. 선거구획정위원회가 국회 정치개혁특위와 각 정당에게 요청한 의견조차 받지 못하고 있다. 8월 10일 국회의장 소속 선거제도개혁국민자문위원회가 8개 항의 건의를 제출하였다고 한다. 국회의 정치개혁특위도 국회의원선거개혁안을 아직 확정하지 못하고 있다. 선거구획정위원회의 활동 시한은 총선 6개월 전까지인데 과연 10월 13일까지 만족할 만한 개선안을 마련할 수 있을지 걱정된다. 국회법 개정에 따라 선거구획정위원회는 거의 전권을 가지다시피 되어 있으나 과연 그 독립성을 살려 우리에게 적합한 선거법 개정안을 만들 수 있을지 걱정이다.

우리 헌법은 대통령제가 중심이기 때문에 의원내각제 국가에서와 같은 다당제가 필요할 것인지 검토해야 하겠다. 비례대표제 확대는 다당제를 가져올 것이고, 야당의 분당 촉진제가 될 것인데 이것까지 생각하면서 야당이 권역별 비례대표제를 추진하려고 하는지 모르겠다. 선거제도에서 독일식 비례대표제를 채택하려면 의원내각제 개헌을 먼저 해야 할 것이다. 대통령제를 유지하면서 비례대표제를 확대한다면 '국회선진화법'이 국회식물화법이 된 것처럼 국정의 비능률과 국정 혼란을 가져올 것이 아닌지 신중히 검토해야 할 것이다. 국회는 중앙선거관리위원회에 독립된 선거구획정위원회를 만든 입법 취지를 살려 정치적 당리당략을 떠나 민주화와 능률화를 기할 수 있는 우리나라 현실에 맞는 선거법 개정을 위해 노력하여야 할 것이다.




*참고 자료: [세계 주요국의 선거 제도]

◆영국식 소선거구단순다수제
영국에서는 의원내각제를 채택하고 있으나 전통적으로 소선거구제를 채택하고 있다. 하원의원 선거는 전부 한 선거구에서 1인을 선출하는 소선거구제도를 채택하고 있으며 공천도 지역당을 중심으로 상향식으로 이루어지고 있다. 이 제도는 2대 정당제 육성에 도움이 되며 제3당이나 제4당의 후보가 선출되기 어려운 단점이 있다.

◆일본식 소선거구비례대표병립제
일본은 하원 선거에서는 소위 소선거구비례대표병립제(小選擧區比例代表竝立制)를 채택하고 있다. 이 제도는 일부 의원은 소선거구에서 당선되며, 나머지 의원은 비례대표제에 의하여 선출된다. 이 제도는 현재 우리나라 제도와 비슷하다. 선거는 1인 2표로 하며 1표는 지역구 의원을 1표는 권역별 정당명부에 투표한다. 다만 일본에서는 소선거구와 비례대표제명부 양쪽에 다 입후보할 수 있으며 과거 중선거구제에서 1996년 현재 제도를 채용하게 되었다. 소선거구 수는 295석이고 비례대표는 180석이다. 비례대표 후보자에게는 순위를 매길 수 있으나 중복 입후보자의 경우 동순위로 할 수 있다. 동순위로 된 경우 실제의 순위는 소선거구에서의 석패율(惜敗率)에 의해 결정된다. 중복 입후보한 의원이 소선거구에서 당선한 경우 비례대표제 명부에서 제외되나 소선거구에서 낙선한 경우에는 비례대표 의원의 명부 순위에 따라 부활 당선될 수도 있다. 다만 소선거구에서 유효투표 총수의 10분의 1의 득표를 얻지 못하는 정당에는 의석을 분배하지 않는다.
이 제도는 소선거구에서 낙선한 사람을 비례대표제에서 당선시킬 수 있는 점에서 정당이 꼭 필요한 사람을 당선시킬 수 있는 장점이 있다. 원래 취지는 소선거구제가 2대 정당에게만 유리하고 중소정당에는 불리했기 때문에 정당명부 투표를 하게 하여 사표를 줄이고 표의 비례성을 도입하려는 것이다.

◆독일에 있어서의 완전비례대표제
독일은 2013년 선거부터 인물 선거를 가미한 비례대표제를 채택하고 있다. 이 제도는 1949년부터 시행되어 온 것인데 초과의석 제도를 폐지한 것이다. 선거는 각 지방(Land)별로 행해진다. 각 지방에서 각 정당이 합동명부를 만들어 정당투표를 한다. 이때 1인 2표제로 하며 1표는 지역소선거구 후보자를, 2표는 정당명부를 선택한다. 그러나 의석 배분은 지방정당명부에 대한 투표율이 결정적이다. 예를 들어 정당명부에 따른 제2표에 따라 A당이 40%를 얻었다면 의석도 40%가 된다. 당선은 우선 지역구에서 다수표를 얻은 사람이 당선되며 나머지 의석은 정당명부에 기재된 순위에 따라 선출된다. 바꿔 말하면 득표율이 40%에 해당하는 의원 수에서 지역에서 당선된 사람부터 먼저 결정되고 나머지는 40%에서 직선자를 제외한 수만큼이 정당명부에서 당선된다. 이것을 일본에서는 소선거구비례대표병용제(小選擧區比例代表倂用制)라고 하고 있었고, 우리나라에서는 연동제라고 하고 있는데 이는 오해의 여지가 있다. 독일의 하원 선거제는 정당투표에 의한 완전비례대표제이다. 다만 지역구후보자에 대한 1표에 따라 상대 다수를 얻은 사람이 우선 당선되는 제도이다. 이때에 소선거구 입후보자는 정당비례대표 후보자로도 동시 등록될 수 있으므로 소선거구에서 낙선되더라도 정당명부 순위가 당선권에 들어있으면 당선이 된다. 이 제도는 국민이 원하는 정당에 완전비례하여 의석을 배분하는 것이기에 성과가치의 평등이 보장되는 것이 장점을 갖고 있다.

◆프랑스의 소선거구 2회선거제도
프랑스의 하원의원 선거는 소선거구제이며 비례대표제는 없다. 다만 소선거구에서 절대 다수를 얻어야 당선되게 되어 있으므로 1차 투표에서 절대 다수를 얻은 사람이 없으면 12.5% 이상을 얻은 후보자에 대하여 제2차 투표(결선투표)를 하여 다수를 얻은 사람이 당선된다. 이를 절대다수 대표제라고도 할 수 있다. 이 제도는 프랑스에 독특한 절대 다수제를 고집하고 있는 것으로 제1회에 절대 다수를 얻지 못한 후보자끼리 동맹하여 절대 다수가 아닌 상대적 다수 득표자가 당선되는 결합 제도가 문제된다. 소수당끼리 결합하여 다수당 후보를 제치는 경우도 많다.

◆미국의 소선거구제
미국은 2년마다 하원의원 전원에 대한 선거를 실시한다. 하원의원 선거는 소선거구에서 1인을 선출하고 1회의 투표로 끝나는 완전단순 소선거구제에 의한다. 당선은 상대적 다수를 얻은 자가 당선된다. 소선거구제에서의 인구 평등이 문제되며 1인1표제뿐 아니라 그 표의 가치도 평등하여야 한다고 하여 그동안 연방대법원이 1.5 이상의 편차가 있으면 위헌이라는 판결을 많이 했다. 소선거구단순다수제는 국민의 뜻이 직접 반영될 수 있는 장점이 있으며 투표 방식이 간편한 장점이 있다. 그러나 사표가 많아 많은 사람의 투표권이 실질적으로 보장되지 않는다는 비판도 있다. 또 몇 개 주에서는 2회 투표를 하는 경우도 있다.




■ 김철수 서울대 명예교수 프로필
서울대 법대, 뮌헨대 유학(헌법학), 서울대 법학박사- 서울대 법대 교수- 한국공법학회 회장, 한국헌법연구소장- 탐라대 총장- 국회 헌법개정자문위원장- 서울대 명예교수(현)

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입력시간 : 2015/08/12 18:24:36 수정시간 : 2020/02/07 14:03:15
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